房产税政谜局 反映中国税法调控三大缺失

自今年4月14日国务院常务会议在一揽子房地产市场调控政策中,提出“加快研究制定合理引导个人住房消费、调节个人房产收益的有关税收政策”以来,重庆、上海等地先后传出将要制定房产税收政策的传闻,包括各大新闻媒体在内,捕风捉影的报道满天飞。这种难辨真假的消息迅速传导到股市,与其他效应叠加,引发大面积恐慌。5月17日,国家税务总局新闻处处长牛新文向中国证券报记者表示,“按照现行规定,税收立法权在中央,地方政府没有权力出台新税种,解释权也不归地方”。房产税是征还是不征,以及如何征,面对五花八门的媒体消息,含糊其辞的官方表态,依然坚挺的房价表现,社会反映一片茫然,百姓变得无所适从,房产税政陷入谜局。

然而,我们透过乱象不难发现,房产税政谜局折射出房产税调控存在三大矛盾或缺失。

一是行政主导与立法主导矛盾折射立法主体缺失。自2003年中央提出物业税以来,一直为我国房产保有环节首推税种,并自2004年起在部分城市进行了长达6年的空转试点。然而,2010年有关房地产调控税收政策并没有提及物业税,而是较多提出完善现有房产税。那么,为什么要弃物业税改推房产税呢？其实用意很清楚,由于物业税为新设税种,必须走立法机关繁琐的立法程序,短时间内无法完成,物业税虽好但远水解不了近渴。因此,绕开人大立法程序而对现有房产税给予新的解释来实施征税的捷径自然就成为首选。

二是宏观调控与收入功能矛盾折射征收目标缺失。房产税作为房地产调控的主要政策工具,被寄于打击投机和投资,抑制房地产价格过快上涨的厚望,在制度设计上更多考虑对多套房、高档房、大面积房征税。然而,从世界上大多数国家实施征收房产保有税的实践来看,主要动机是为地方政府筹集专款专用的教育经费,在制度设计上是对全部不动产按相同税率征税。由于房产保有税性质特征决定其主要功能是增加政府财政收入,过多过高不切合实际的期望,是房产保有税政策多变、一再夭折、难以推出的重要原因。

三是中央立法与地方立法矛盾折射地方权限缺失。在我国,房产税虽为地方税,但必须由中央立法,地方既无立法权,也无解释权。然而,从世界上大多数国家实施情况看,房产持有税由地方自行立法决定,至于是否要征税,征多少税则完全由公民表决。而在这一轮房地产调控新政中,力主用房产税来实施更为严厉调控政策的城市首推上海。究其原因是上海房地产价格确实高得离谱,不采取有针对性的严厉调控措施已无法抑制虚高房价。另外,上海土地财政趋于萎缩,也迫切希望开辟房产持有新税来增加地方财源。但由于地方缺乏自主权限,从而导致上海地方对房产税新税立法和旧税解释被迫叫停。

在目前的情况下,如何破解上述三大矛盾？首先,由全国人大制定一部房产税的基本法律。到底是借用现行房产税还是实施物业税,表面上是税种选择,而实质上是行政权和立法权的博弈。由全国人大立法可以最大限度地让事关民生的房产持有税摆脱行政工具地位,更多代表公众利益和诉求,不为一时一事调控所左右,成为谋求长期稳定的法律。在中央统一立法的基础上,由地方分散决策―――根据房产税是地方税的特征,由地方根据实际情况,决定何时征收和具体的征收幅度等。其次则是还原房产税收入功能。虽然房产税具有调节财富分配,并对房地产供求产生影响的功能,但房产税的根本动机和目的是为地方政府谋取稳定的专款收入。真正能够对投机性房地产行为产生调控作用的并非房产税,而是资本利得税,这是决策者必须认识到的问题。(作者系上海财经大学公共经济与管理学院教授)